Réduire le blocage décisionnel des PME : trois pistes de politique publique

Les onze notes précédentes de cette série ont suivi un cheminement : du constat de départ (des dirigeants de PME qui n’investissent pas alors que la demande semble le justifier) à l’identification de mécanismes plausibles (biais cognitifs, incertitude réglementaire, frictions institutionnelles cumulées), puis à un cadre conceptuel articulant rentabilité calculée et rentabilité perçue, et enfin à un outil d’aide à la décision destiné aux praticiens. Reste une question que la grille d’aide à la décision pose sans y répondre : si l’écart entre rentabilité calculée et rentabilité perçue tient en partie à des facteurs institutionnels, comme je l’ai avancé, que peut faire la puissance publique pour réduire cette part ?

Cette note propose trois pistes dérivées du cadre construit au fil de cette série : le maintien des règles applicables aux projets engagés assorti d’un calendrier normatif pluriannuel prévisible, la réduction de l’ambiguïté réglementaire par un guichet unique et des rescrits, et une compensation dégressive des coûts de conformité. Chacune correspond à l’une des trois formes d’inaction décisionnelle distinguées dans la note 10. Aucune n’est inédite dans le débat public. L’apport proposé est de rattacher chacune à un mécanisme, ce qui permet de dire sur quoi elle pourrait agir, et sur quoi elle n’agirait pas.

Le point de départ : une simplification qui agit peu sur les mécanismes

Depuis le début des années 2010, la France a multiplié les dispositifs de simplification administrative à destination des entreprises. Le programme « Dites-le-nous une fois », le principe du « silence vaut acceptation », la règle du « deux pour un » en matière réglementaire, les lois successives de simplification du droit des affaires : les initiatives ne manquent pas. Et pourtant, la charge perçue reste élevée : selon l’indice de compétitivité mondiale cité par le Sénat, qui repose pour cet indicateur sur une enquête d’opinion auprès de dirigeants, la France se classait au 107e rang sur 140 pays pour le fardeau administratif. Le rapport d’information du Sénat sur la simplification des règles et normes applicables aux entreprises (2023) rappelle que le gouvernement estime cette charge à au moins 3 % du PIB, soit environ 60 milliards d’euros par an, tout en soulignant que ce coût n’est pas connu avec certitude.

Une partie de ce paradoxe (multiplication des mesures de simplification, persistance de la charge) peut se lire à l’aide de la notion de dépendance au sentier (path dependence) que North (1990) applique aux institutions : une fois en place, les règles et les organisations qui se sont adaptées à elles tendent à se reproduire, même lorsqu’elles ne sont pas efficientes. Simplifier une procédure sans revoir le processus qui produit les normes a donc un effet limité. Une autre partie tient au fait que beaucoup de règles nouvelles répondent à des objectifs légitimes (protection de l’environnement, des consommateurs, des salariés). Le volume des textes en donne un indice : selon le rapport du Sénat, qui s’appuie sur les indicateurs du Secrétariat général du Gouvernement, le code de l’environnement comptait en 2023 plus de six fois plus d’articles qu’en 2002, et le code de commerce plus de trois fois plus.

Les mesures de simplification traitent le plus souvent la charge administrative comme un coût à réduire. L’hypothèse défendue dans cette série de notes est que la charge institutionnelle agit aussi par des mécanismes distincts, qui appellent des réponses différenciées. La typologie de la note 10 les sépare selon quatre critères : le mode d’arrivée de l’information (une information discrète et datable est-elle attendue ?), la nature de l’aléa (risque probabilisable ou ambiguïté), la persistance de l’option pendant l’attente et la divisibilité du projet. Lorsque l’option persiste et que le projet se fractionne mal, l’incertitude sur les règles favorise l’attente stratégique, bornée si une information datable est attendue (décret annoncé, adoption d’un PLU à une date annoncée, décision sur un recours). Lorsque le projet est divisible, le poids des coûts de conformité, la contrainte de financement et le risque total supporté par le dirigeant peuvent conduire à un engagement partiel (sous-investissement). Lorsque l’option s’éteint pendant l’attente, le projet est abandonné (renoncement) ; une ambiguïté persistante, sans information datable en vue, pourrait y conduire en prolongeant l’attente. Réduire le volume de normes sans agir sur ces mécanismes risque de manquer une partie du problème.