Délais administratifs, autorisations et recours : comment les procédures pèsent sur l’investissement

Dans la note précédente, j’ai examiné le coût de la conformité réglementaire pour les PME françaises en mobilisant les cadres de Williamson (1985) et de North (1990). Une estimation gouvernementale minimale, reprise par le Sénat, situe ce coût à au moins 3 % du PIB, avec un poids relatif plus lourd pour les petites structures. Mais le coût de la conformité, tel que je l’ai analysé, portait essentiellement sur les charges directes : constitution de dossiers, mise aux normes, recours à des prestations spécialisées. Il existe une autre catégorie de coûts, moins visible dans les comptes de l’entreprise mais tout aussi structurante dans la décision d’investissement : les coûts liés aux délais.

Dans mon expérience de dirigeant, comme dans ce que rapportent plusieurs dirigeants de mon entourage professionnel, le temps administratif et le temps économique coïncident rarement. Un projet d’extension de capacité répond à une fenêtre de marché : la demande est là, les conditions de financement sont réunies, l’outil de production peut être adapté. Mais entre la décision du dirigeant et le début effectif des travaux, une séquence procédurale s’interpose : permis de construire, autorisations d’exploitation, consultations sectorielles, et parfois recours de tiers. Ces étapes ont un coût, qui n’apparaît pas dans le calcul de rentabilité standard du projet.

Cette note analyse les coûts indirects liés aux délais institutionnels, en s’appuyant sur le cadre de Djankov, La Porta, Lopez-de-Silanes et Shleifer (2002), sur l’analyse des coûts de transaction de Williamson (1985), que j’étends au-delà de son champ d’origine, et sur le droit des autorisations d’urbanisme. Je précise une taxonomie en trois catégories (coûts de conformité, coûts de délai, incertitude réglementaire), que je mobiliserai dans une note ultérieure pour analyser les frictions institutionnelles cumulées.

La séquence procédurale : anatomie d’un délai d’investissement

Considérons, à titre d’illustration, le cas d’un dirigeant de PME industrielle qui décide d’étendre ses locaux pour accroître sa capacité de production. La décision est prise sur la base d’une analyse de marché favorable et d’un plan de financement bouclé. Le délai légal d’instruction d’un permis de construire est de deux mois pour une maison individuelle et de trois mois pour les autres constructions (article R.423-23 du code de l’urbanisme). Ce délai peut être majoré (articles R.423-24 et suivants), notamment si le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, s’il nécessite l’avis de l’architecte des Bâtiments de France, ou s’il relève d’une réglementation spécifique (établissement recevant du public, par exemple).

Ce délai légal est un délai maximal : à son expiration, le silence de l’administration vaut en principe permis tacite (article L.424-2), sauf exceptions prévues par les textes. Plusieurs mécanismes allongent pourtant la durée réelle de la procédure. Le délai ne court qu’à compter de la réception d’un dossier complet : si le dossier est incomplet, le service instructeur dispose d’un mois pour réclamer les pièces manquantes, et le délai ne commence qu’à leur réception. Si le projet relève d’une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) soumise à autorisation, une procédure distincte s’ajoute, celle de l’autorisation environnementale, avec sa propre instruction et une consultation du public ; le permis ne peut alors être mis en œuvre qu’après la délivrance de cette autorisation. Et une fois le permis obtenu, un délai de recours de deux mois s’ouvre à compter de son affichage sur le terrain, pendant lequel un tiers justifiant d’un intérêt à agir peut contester l’autorisation devant le tribunal administratif.

La durée totale entre la décision d’investir et le démarrage effectif des travaux peut ainsi atteindre, à titre indicatif, six à dix-huit mois pour une PME industrielle, selon la complexité du projet et la localisation du site. Cet ordre de grandeur est une estimation de ma part, non une statistique publiée. Il tient moins à un dysfonctionnement ponctuel qu’à une architecture procédurale longtemps séquentielle, que plusieurs réformes ont cherché à resserrer : l’autorisation environnementale unique (ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017) a fusionné plusieurs procédures, et la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte a notamment prévu de conduire en parallèle l’instruction et la consultation du public.